公共决策过程中公民参与的困境及其策略改进
——以杭州市开放式决策为例
摘要：公民参与是参与主体通过对公共生活的参与，影响公共权力系统的人事变动和政策运作的行为。随着我国政治民主化进程的推进公民参与在公共决策中的作用颇受社会各界的广泛关注。藉此，文章对国内外学者已有的研究就其意义、形式、困境作一梳理，并在此基础上分析当前研究的些许不足之处，对相关议题作进一步的分析。
关键词：公民参与；公共决策；意义；形式；困境
公民参与作为政治学和民主政治的核心概念之一，是由现代西方政治学率先提出的一个重要术语，以后逐渐成为现在政治学研究的一个热点。在现代民主政治制度下，公民参与已经逐渐深入到公民的日常生活中，公民参与的质量已经逐渐成为衡量一个国家民主化进程的重要标准。美国学者科恩在其著作《论民主》中指出“民主过程的本质就是参与决策”。他认为，民主就是一种政治管理体制，在该体制中，所有的社会成员都能直接或间接的参与到决策中去。罗伯特·A·达尔也在其著作《论民主》中把有效地参与作为民主的最重要的标准。
公民参与的意义研究。对于公民参与的意义，很多学者从不同角度进行了研究。王洛忠(2005)曾指出“巩固政策过程是多元利益主体之间的博弈过程，公民参与公共决策有利于保证政策的公共利益取向。”。[1]庞娜(2005)在其文章中指出“公民参与公共政策制定是政治民主化、经济市场化和社会信息化的必然趋势，对推进政策制定有着巨大的推进作用。”，[2]还有学者认为“公众是利益的直接承受者，对政策的好坏更有发言权，更能体现所制定的政策是否合理、合法，是否使公众满意。”[3]“公民参与能够促进社会生活的和谐与安定。”[4]公民参与不仅可以有效弥补政府失灵，还可以有效防止腐败，同时还有利于实现和扩大公共政策体系合法性基础，提高政策制定的公平、民主、科学，促进社会主义和谐社会的建设。
公民参与的形式研究。约翰·克莱顿·托马斯认为公民参与是可以操作的，而公民参与有效性在于参与形式的适当选择，他利用模型分析公民参与，提出“界定公民参与的适宜度主要取决于最终决策中政策量要求和政策可接受性要求之间的相互限制”。据此，他把决策分为五个梯度：自主式管理决策、改良的自主管理决策、分散式的公众协商、整体式的公众协商、公共决策。在自主式管理决策、改良的自主管理决策中，管理者拥有较大的决策权，仅需要来自公民方面的信息，因此相应的公民参与形式以公民接触为主。在分散式的公众协商、整体式的公众协商和公共决策中，管理者需要同公民对有关议题事项交流、讨论，所以，公民参与形式上以公民会议为主。[5]我国学者孙凡宏(2008)指出，扩大公众在行政领域直接参与方式可以概括为四种：1.行政决策前公众意愿的表达以及行政人员对利益的综合；2.公众参与决策的制定和评估；3.行政执行中公众的协助与配合；4.直接选举。[6]孙柏瑛(2009)认为，主要包括“1、关键公众接触；2、公民调查；3公民投诉；4公民创制和复决。”[7]在我国，随着民主政治的发展，基层群众自治制度不断完善，农村村民和城市居民还可以通过基层群众自治组织参与公共决策。
公民参与的困境研究。万梅，李声宇(2006)指出，现阶段，我国仍有大部分公民仍没有意识到自己的政治权利，参与的主动性和自觉性较低。[8]而且由于公众知识的缺乏和参与能力的限制，有些公众并不能理解决策中的专业术语，这就制约了公民参与决策。张存(2008)认为参与动力不足，“公民个人的理性导致公民参与全体的无理性，集团或组织的规模越大、人员越多，人们为实现集体利益而采取统一行动的可能性就越小，参与的动力就越分散。”[9]俞可平(2006)认为公民即使有很高的参与热情和参与需求，但缺乏通畅的合法参与途径。[10]公民正常的政治参与受阻，也就影响了公民参与决策的质量和程度。现阶段，几乎每一种参与体制都不单纯是为了公民参与的需要而建立。[11]这些体制在担负公民参与的功能的同时，受到党政机关的支配，成为党和政府用来进行政治控制和社会调控的系统。同时，我国公民参与决策的法律制度并不完善，即使有相关规定，但缺乏具体程序和步骤，导致公民参与梗阻，使参与过程出现不稳定状态。
